核心觀點
當?shù)貢r間2025年2月10日,美國總統(tǒng)特朗普再次揮舞關(guān)稅大棒,宣布將自3月12日起對所有進口至美國的鋼鐵和鋁產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅,并明確表示“沒有例外和豁免”。以鋼鋁關(guān)稅為引,美國對全球的關(guān)稅攻擊已然拉開序幕。
表面上,特朗普提高鋼鋁進口關(guān)稅是為了平衡貿(mào)易逆差,讓制造業(yè)回流美國。然而,細究之下,其邏輯存在矛盾:鋼鋁及其制品并不是美國主要的進口商品,但美國對進口產(chǎn)品采取的貿(mào)易救濟措施中,近一半都是為了保護鋼鋁及其制品。鋼鋁行業(yè)緣何如此特殊?主要出于特朗普的政治目標:
(1)鋼鋁是美國老牌制造業(yè)的象征,鋼鋁保護提升制造業(yè)復(fù)興信心;
(2)三個搖擺州屬于老工業(yè)區(qū),鋼鋁關(guān)稅利于鞏固選民支持;
(3)利用新一輪鋼鋁關(guān)稅,加強與貿(mào)易伙伴談判籌碼。
然而,這場關(guān)稅較量或許并沒有贏家:
(1)對美國:特朗普上一任期實施的鋼鋁關(guān)稅僅為美國鋼鐵行業(yè)帶來產(chǎn)量小幅回升及少量就業(yè)崗位,卻以下游制造業(yè)的成本增長和崗位縮減為代價,得不償失。此外,研究顯示,美國小布什政府的鋼鐵關(guān)稅對鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量、出口和就業(yè)等方面的負面影響有較高持續(xù)性,關(guān)稅取消后仍未能恢復(fù)至加關(guān)稅前的水平。
(2)對中國:鋼鋁產(chǎn)業(yè)被迫調(diào)整全球貿(mào)易鏈,鋼鋁下游產(chǎn)品也受關(guān)稅波及,制造業(yè)出口收縮壓力不容小覷。由于中國鋼鐵產(chǎn)量占全球市場的53%,美國鋼鋁關(guān)稅可能觸發(fā)其他國家對中國加關(guān)稅的連鎖反應(yīng)。近期,越南和韓國紛紛對中國鋼材實施反傾銷關(guān)稅等貿(mào)易救濟措施。
綜上,特朗普的鋼鋁關(guān)稅,看似是為了重振美國本土制造業(yè),但實際上對內(nèi)更像是一場政治表演秀,對外則是一張談判邀約。從影響看,美國對鋼鋁加征關(guān)稅,不僅對中國等制造業(yè)大國的出口造成壓力,也難以實現(xiàn)“制造業(yè)回流美國”的誓言,對美國及其貿(mào)易伙伴而言是一場雙輸?shù)牟┺摹?/span>
【正文】
鋼鋁關(guān)稅的“前世今生”
1、鋼鋁關(guān)稅的“前身”——美國貿(mào)易保護主義
美國總統(tǒng)特朗普對鋼鋁加征關(guān)稅并非其首創(chuàng),實際是延續(xù)了美國貿(mào)易保護主義的歷史脈絡(luò)。早在18世紀,美國開國元勛亞歷山大·漢密爾頓就曾提出對鋼鐵征收關(guān)稅以扶持美國產(chǎn)業(yè)的建議。在20世紀60-70年代,尼克松、李根等美國總統(tǒng)通過進口配額限制鋼鐵進口,從而保護美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)。吉米·卡特曾通過限制美國鋼鐵進口價格來避免低價沖擊美國本土鋼鐵產(chǎn)業(yè)。
2002年,小布什政府便試圖對進口鋼鐵征收最高30%的關(guān)稅,但該政策因被世貿(mào)組織裁定違規(guī)而夭折。后來,奧巴馬政府則對部分用于汽車生產(chǎn)的特定種類鋼鐵征收高額關(guān)稅,在遏制中國鋼鐵的同時保護美國制造業(yè)。
2、特朗普鋼鋁關(guān)稅1.0
特朗普則在前人的基礎(chǔ)上將鋼鋁關(guān)稅推上一個高峰。2018年3月,特朗普政府就曾以《1962年貿(mào)易擴展法》第232條為法律依據(jù),宣布對美國進口鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關(guān)稅,從中國到歐盟、加拿大、墨西哥等美國傳統(tǒng)盟友都受到波及,引發(fā)全球多國的反對之聲。
然而,在關(guān)稅生效前的3月22日,美國宣布對歐盟、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥、韓國等經(jīng)濟體暫時豁免鋼鋁關(guān)稅,豁免期持續(xù)至2018年5月1日。隨后,美國針對這些國家和地區(qū)的豁免政策進行了調(diào)整:
(1)永久豁免:阿根廷、澳大利亞、巴西的鋼鐵和鋁產(chǎn)品被永久豁免關(guān)稅,韓國的鋼鐵也被永久豁免但設(shè)定了配額限制。
(2)豁免延期:對加拿大、墨西哥和歐盟的鋼鋁關(guān)稅豁免延長至2018年5月31日,以便繼續(xù)進行談判。最終,美國與加拿大、墨西哥達成了《美墨加協(xié)定》,撤銷了對這兩國的鋼鋁關(guān)稅。
(3)配額替代:拜登政府延續(xù)了特朗普政府的鋼鋁關(guān)稅框架,2021年與歐盟達成“全球可持續(xù)鋼鋁協(xié)議”,試圖以配額制替代全面關(guān)稅。
3、特朗普鋼鋁關(guān)稅2.0
2025年2月10日,特朗普簽署行政令,將對美國進口鋼鋁產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅(鋁進口關(guān)稅將從之前的10%提升至25%),同時強調(diào)“沒有豁免和例外”,計劃于3月4日生效。
2月14日,美國商務(wù)部表示新一輪鋼鋁關(guān)稅可能擴展至鋼鋁的下游產(chǎn)品,或涵蓋鋁下游的芯片制造設(shè)備部件、航空器部件等高附加值產(chǎn)品,較之前僅針對9種基礎(chǔ)鋁制品,波及范圍明顯擴大。
可見,此次鋼鋁關(guān)稅是對先前關(guān)稅的加強,而非關(guān)稅疊加,意在填補之前鋼鋁產(chǎn)品經(jīng)由豁免國家流入美國的“漏洞”:
(1)不再豁免盟友:特朗普鋼鋁關(guān)稅2.0首當其沖的就是在上次鋼鋁關(guān)稅進程中的到豁免的國家。此次,鋼鋁關(guān)稅或?qū)⑷∠麑幽么?、歐盟和日本等盟友的豁免,對所有國家統(tǒng)一征收25%的進口關(guān)稅。
(2)防止貿(mào)易繞道:采用“熔煉和澆鑄”鋼材與“冶煉和鑄造”鋁材原產(chǎn)地標準,或旨在
阻止中國通過第三方國家(如墨西哥等)規(guī)避關(guān)稅,具體執(zhí)行細節(jié)尚待確認。
特朗普的真實訴求——鋼鋁為何特殊?
表面看來,特朗普提高鋼鋁進口關(guān)稅是為了平衡貿(mào)易逆差,讓制造業(yè)回流美國。然而,細究之下,其中存在邏輯矛盾:
一方面,鋼鋁及其制品并不是美國主要的進口商品,在美國商品進口總額中占比較小,遠遠低于石油、電子產(chǎn)品、機械設(shè)備等商品。另一方面,美國針對進口產(chǎn)品的貿(mào)易救濟措施中,近一半都是為了保護鋼鋁及其制品。包括反傾銷、反補貼、進口配額、232關(guān)稅等各種手段,美國已是全球最保護本國鋼鋁行業(yè)的國家之一。
問題在于,鋼鋁產(chǎn)品為何能憑借其較小的進口額占比成為美國政府的重點保護對象,甚至打著“國家安全”的旗號,兩次都是特朗普關(guān)稅政策的“先鋒”?我們從特朗普的政治意圖出發(fā)或能窺見一二:
1、維護選民基礎(chǔ)
特朗普頻頻對鋼鋁關(guān)稅采取行動,其中一個重要原因是他需要贏得并鞏固“銹帶州”選民的支持。
“銹帶州”為美國東北和中西部的一些老工業(yè)區(qū),包括賓夕法尼亞州、密歇根州、威斯康星州東南部等地,曾經(jīng)是美國工業(yè)的中心地帶,以包括鋼鐵和汽車制造業(yè)等的重工業(yè)為主。而在2024年美國大選的7個搖擺州中,有3個屬于“銹帶州”(包括被認為十分關(guān)鍵的賓夕法尼亞州)。
鋼、鋁不僅是商品,更是美國老牌工業(yè)的象征。所以,特朗普堅決通過關(guān)稅加強對鋼鋁產(chǎn)品的本土保護,也是為了鞏固其在搖擺州的選民支持率。
2、對外談判的籌碼
特朗普深知關(guān)稅是重要的對外談判工具。例如,2018年他利用鋼鋁關(guān)稅成功地與墨西哥和加拿大重新談判了《美墨加協(xié)定》,并在與歐盟、中國等國家的談判中均獲得了較為有利的條件。
本次鋼鋁關(guān)稅新政對美國盟友的影響更為顯著(即從0%的進口關(guān)稅提高到25%)。實際上,美國的盟友如加拿大、墨西哥等,未必會對美國造成安全威脅。只不過特朗普可以借機與盟友再次談判,為美國謀取更多利益。
3、實施關(guān)稅的“底牌”
(1)美國為關(guān)鍵最終消費市場
特朗普大肆揮舞關(guān)稅大棒,主要依仗美國為世界最大消費國以及進口國的地位。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù),2023年美國最終消費支出已經(jīng)達到22.5萬億美元,幾乎等于中國和歐盟的最終消費支出之和,占全球消費的29%左右。因此,很多國家也需要美國市場來消化企業(yè)制造業(yè)的產(chǎn)品,這便成為特朗普利用關(guān)稅限制其他國家的最大底牌。
(2)美國本土工業(yè)基礎(chǔ)
歷史上,鋼鐵行業(yè)曾是支撐美國工業(yè)發(fā)展的脊梁。在19世紀末期,美國鋼鐵行業(yè)蓬勃發(fā)展,與此同時,工業(yè)化也推動美國經(jīng)濟高速增長。二戰(zhàn)結(jié)束后,美國鋼鐵產(chǎn)量達到8000萬噸,占全球總產(chǎn)量的六成以上。然而,在20世紀70年代,日本鋼鐵行業(yè)迅速崛起,并代替美國成為世界第一大鋼鐵制造國。自此,美國鋼鐵行業(yè)逐漸衰落,但也在美國留下了一道痕跡,如今銹帶區(qū)便為美國鋼鐵行業(yè)的基礎(chǔ)。
另外,2018年鋼鋁關(guān)稅確實在短期內(nèi)減弱了美國鋼材的進口依賴。2019年美國鋼材進口滲透率較2017年降低了8.7個百分點,但在隨后幾年,美國的鋼材進口滲透率又有所回升。
美國:本土產(chǎn)業(yè)未必從關(guān)稅受益
1、鋼鐵產(chǎn)業(yè):重視短期利潤,缺乏長期競爭力
盡管美國政府想要重振本土制造業(yè),但現(xiàn)實卻事與愿違。美聯(lián)儲數(shù)據(jù)顯示,2018-2019年間,美國鋼鐵產(chǎn)能利用率從74%回升至82%,但產(chǎn)能增長僅約2%,并沒有明顯擴張。
另外,2018年美國鋼鋁關(guān)稅直接導(dǎo)致本土鋼鐵價格飆升。由于美國鋼鐵產(chǎn)能短期擴張不及,本土鋼鐵生產(chǎn)商抬高價格,熱軋板卷進口價從2018年初的650美元/噸漲至同年8月的978美元/噸,短短幾個月漲價50%,使美國成為全球鋼價“高地”。
然而,推升本土鋼價的結(jié)果則是抑制下游鋼材需求。在長期,傳統(tǒng)高爐鋼廠設(shè)備老化擴張困難,高昂的勞動力成本使美國鋼鐵生產(chǎn)競爭力薄弱,新建產(chǎn)能的經(jīng)濟效益不高。2023年美國鋼鐵進口量仍占消費量的25.9%左右,與關(guān)稅前(2017年32.5%)相比降幅有限且有反復(fù)。
因此,短期內(nèi)美國本土鋼鐵生產(chǎn)商可能會因關(guān)稅受益,但長期來看,美國鋼鐵業(yè)競爭力不足,高關(guān)稅保護未能觸發(fā)美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的升級和擴張,反而催生了本土鋼價泡沫。
2、鋁產(chǎn)業(yè):進口依賴嚴重,供應(yīng)鏈受沖擊
美國鋁業(yè)高度依賴進口來滿足國內(nèi)需求。美國2023年鋁的凈進口量約占需求總量的44%,而加拿大在美國鋁進口中占據(jù)主導(dǎo)地位。
鋁冶煉為高耗能產(chǎn)業(yè),電力成本占總生產(chǎn)成本的50%左右。加拿大在鋁冶煉方面具有天然優(yōu)勢:加拿大魁北克省具有豐富的水電資源,而美國工業(yè)電價則達魁北克省的三倍,成本差異直接導(dǎo)致美國本土鋁生產(chǎn)競爭力的缺失。因此,即使在關(guān)稅保護下,近年美國本土鋁產(chǎn)量也呈下降趨勢,美國鋁產(chǎn)業(yè)對國外產(chǎn)能的高度依賴難以扭轉(zhuǎn)。
實際上,除了本土鋁產(chǎn)能,美國在全球范圍內(nèi)擁有相當數(shù)量的鋁土礦礦山、氧化鋁和電解鋁產(chǎn)能的所有權(quán)。例如,美鋁、諾蘭達等美國公司在澳大利亞、幾內(nèi)亞、巴西、牙買加、蘇里南等鋁土礦資源豐富的國家擁有多家鋁土礦礦山,控制著上游鋁資源。從全球化布局來看,美國鋁業(yè)并不弱勢。
但是,通過關(guān)稅等貿(mào)易保護無法解決美國本土鋁產(chǎn)業(yè)的電價劣勢,無法促進鋁產(chǎn)業(yè)回流美國,反而可能破壞現(xiàn)有供應(yīng)鏈。美國鋁工業(yè)由私營公司控制,跨國公司更重視投資效益,而在美國建廠冶煉鋁的經(jīng)濟效益遠低于在鋁土礦資源豐富、能源價格便宜的地區(qū)投資建廠。
3、下游行業(yè):成本增長,就業(yè)困境
(1)制造業(yè)成本上升
鋼鐵作為工業(yè)的“糧食”,其價格波動無疑會通過產(chǎn)業(yè)鏈成倍放大。在2018年關(guān)稅實施后,多個鋼鋁生產(chǎn)下游制造業(yè)遭受成本沖擊:
汽車制造業(yè):福特公司表示,鋼鋁價格的大幅上漲可能導(dǎo)致汽車成本增加16億美元,其中一半和特朗普政府的鋼鋁關(guān)稅直接有關(guān)。在2018年鋼鋁關(guān)稅落地后,福特二季度盈利較前一季度下降近50%,已下調(diào)2018年的盈利預(yù)期。
食品包裝業(yè):美國鋁業(yè)協(xié)會報告顯示,易拉罐生產(chǎn)成本因鋁價上漲增加25%,迫使可口可樂等企業(yè)將生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移至墨西哥。
(2)就業(yè)市場的悖論
在關(guān)稅保護下,美國鋼鐵行業(yè)有限復(fù)蘇,鋼鐵行業(yè)就業(yè)人數(shù)從2017年的14.3萬增至2022年的15.1萬。但有研究顯示,美國每增加1個鋼鐵崗位,最終減少了75個下游制造業(yè)的崗位,這種就業(yè)結(jié)構(gòu)變化彰顯了美國關(guān)稅保護的效益低下。
Lydia(2025)以小布什在2002-2003年征收的鋼鐵關(guān)稅為例,研究臨時上游關(guān)稅對下游產(chǎn)業(yè)的長期影響,發(fā)現(xiàn)臨時的鋼鐵關(guān)稅對下游產(chǎn)業(yè)出口競爭力以及就業(yè)和生產(chǎn)方面均有負面影響。尤其,這些負作用是持續(xù)的:在關(guān)稅被取消后的很長時間里,美國的鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)在全球市場中的份額仍較低。小布什的鋼鐵關(guān)稅給下游行業(yè)造成的損失超過了鋼鐵行業(yè)的任何短期收益。
中國:直接出口影響有限,轉(zhuǎn)口貿(mào)易或受沖擊
1、直接出口
2018年關(guān)稅實施后,中國對美國的鋼鋁出口大幅下降,目前中國對美直接出口量已降至極低水平。2024年,中國出口至美國的鋼材僅占總鋼材出口的0.8%。
同時,中國對美國的鋁材出口量自2018年第一輪關(guān)稅政策后已明顯下降。2024年中國直接出口至美國的鋁材數(shù)量大約占總出口的4%左右,占比較小。
因此,美國新一輪鋼鋁關(guān)稅對中國鋼鋁直接出口的負面影響十分有限。
2、轉(zhuǎn)口貿(mào)易
從鋼鐵貿(mào)易看,中國鋼材集中通過第三國轉(zhuǎn)銷美國的證據(jù)并不充分。以越南為例,越南雖然是中國鋼材的第一大出口目的國,但在美國鋼材進口量排名中并不靠前,且沒有豁免配額(鋼材出口至美國的關(guān)稅為25%)。盡管可能存在從中國出口到越南,再銷售到歐盟等其他國家的情況,但這進一步削弱中國鋼材與美國貿(mào)易的關(guān)聯(lián)度。
另外,加拿大和墨西哥從中國進口的鋼材也微乎其微,中國出口至韓國和歐盟的鋼材在2018年和2024年水平基本相當,僅巴西在2020年后從中國進口的鋼材數(shù)量稍有增加,或有部分轉(zhuǎn)口至美國的可能。但整體上,中國鋼材出口目的國較分散,所謂鋼材“轉(zhuǎn)口貿(mào)易”體量或不大。
從鋁行業(yè)看,中國鋁材的主要出口國墨西哥、韓國,而這兩個國家也是美國鋁材較主要的進口國家。近年,隨著美國從中國進口鋁材數(shù)量下降,中國出口至韓國和墨西哥的鋁材明顯增加。因此,可能存在中國鋁材通過墨西哥、韓國等國進入美國的情況。
3、關(guān)稅擴圍的“多米諾骨牌”效應(yīng)
(1)鋼鋁關(guān)稅波及中國鋼鋁下游制造業(yè)
根據(jù)美國商務(wù)部披露,新一輪鋼鋁關(guān)稅可能擴展至鋼鋁的下游產(chǎn)品。
以鋁產(chǎn)品而言,或涵蓋芯片制造設(shè)備部件、航空器部件等高附加值產(chǎn)品,大幅升級。對中國而言,鋼鋁關(guān)稅不僅會導(dǎo)致鋼鋁產(chǎn)品出口市場收縮,還可能加劇制造業(yè)的壓力。
(2)其他國家跟進加稅
美國鋼鋁關(guān)稅可能觸發(fā)其他國家的連鎖反應(yīng)。此次鋼鋁關(guān)稅或?qū)γ绹擞鸭幽么?、歐盟和日本等不再豁免,將加劇全球供應(yīng)鏈沖擊。而中國鋼鐵產(chǎn)量占全球市場的53%,美國對鋼鐵征收關(guān)稅必然會對中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成壓力。近期,越南和韓國已對中國鋼鐵出口采取反傾銷措施:韓國計劃對中國出口的中厚板等鋼鐵產(chǎn)品加征反傾銷稅,越南則將對中國出口的熱軋卷板征收高額進口稅。
綜上,特朗普的鋼鋁關(guān)稅,看似是為了重振美國本土制造業(yè),但實際上對內(nèi)更像是一場政治表演秀,對外則是一張談判邀約。從影響看,美國對鋼鋁加征關(guān)稅,不僅對中國等制造業(yè)大國的出口造成壓力,也難以實現(xiàn)“制造業(yè)回流美國”的誓言,對美國及其貿(mào)易伙伴而言是一場雙輸?shù)牟┺摹?/span>
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