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2025年是“十四五”收官之年，也是“十五五”展望之年，還是公路行業(yè)發(fā)展資金重大變化實(shí)施的第一年。為了準(zhǔn)確判斷行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和政策環(huán)境，筆者從我國(guó)公路建設(shè)資金來源和使用入手，勾勒出40年公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金全景圖，進(jìn)而分析了近年來由于財(cái)政和交通政策的改變，對(duì)公路行業(yè)未來發(fā)展造成的較大影響，并結(jié)合2025年的政策環(huán)境，提出可供參考的行動(dòng)建議。

▲國(guó)道551線貴州省凱里市對(duì)江路段安防工程 陳沛亮 攝

回顧我國(guó)公路行業(yè)40年快速發(fā)展的歷程，行業(yè)內(nèi)一致的認(rèn)識(shí)是，資金保障是關(guān)鍵。資金保障離不開三大政策：車購稅政策、燃油稅政策和收費(fèi)公路政策。前兩項(xiàng)是專項(xiàng)資金政策，而第三項(xiàng)支持了公路的貸款。目前，車購稅已經(jīng)改變了專項(xiàng)資金屬性，燃油稅資金收入也不穩(wěn)定，而收費(fèi)公路政策面臨著進(jìn)一步完善的需求。未來公路行業(yè)投融資的邏輯將發(fā)生變化。

車購稅資金的歷程和現(xiàn)狀

車購稅資金，又叫車輛購置稅（早期叫車輛購置費(fèi)）資金，是向購置車輛的單位或個(gè)人征收的稅種。車輛購置稅資金屬于中央財(cái)政資金，較早前專項(xiàng)用于國(guó)家交通項(xiàng)目投資。

早期的車購稅

能查到最早的相關(guān)規(guī)定是《車輛購置附加費(fèi)征收辦法》（國(guó)發(fā)〔1985〕50號(hào)），其中明確規(guī)定：“為加快公路建設(shè)，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高對(duì)公路交通日益增長(zhǎng)的需要，決定設(shè)置車輛購置附加費(fèi)，作為公路建設(shè)專用的一項(xiàng)資金來源，特制定本辦法”。同時(shí)原交通部、原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部制定的《車輛購置附加費(fèi)使用管理試行辦法》，規(guī)定車輛購置費(fèi)資金的使用范圍主要是國(guó)家重點(diǎn)補(bǔ)助納入行業(yè)規(guī)劃的國(guó)家干線公路，特大橋梁、隧道及重要的公鐵交叉道口的改建，具有重要意義的省級(jí)干線公路建設(shè)，以及與上述公路相配套的重點(diǎn)汽車客貨場(chǎng)站設(shè)施建設(shè)。

1999年，國(guó)家開始規(guī)范預(yù)算外收入。2000年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等部門<交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案>的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕34號(hào)）明確，開征車輛購置稅，收入具有專項(xiàng)用途，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入，不計(jì)入現(xiàn)有與支出掛鉤項(xiàng)目的測(cè)算基數(shù)。車輛購置稅收入，由中央財(cái)政根據(jù)原交通部提出、原國(guó)家計(jì)委審批下達(dá)的公路建設(shè)投資計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，主要用于國(guó)道、省道干線公路建設(shè)。

2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)車輛購置稅暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第294號(hào)），以條例的方式穩(wěn)定了車輛購置稅。此后國(guó)家稅務(wù)總局制定了《車輛購置稅征收管理辦法》，原交通部與財(cái)政部制定了包括《車輛購置稅交通專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2000〕994號(hào)）等多項(xiàng)資金使用辦法。

車購稅資金作為中央稅，各省份對(duì)此一直有著不同的認(rèn)識(shí)。尤其是一些東部省份，征收的稅額較多但經(jīng)中央平衡后使用的較少。這些省份主張車購稅資金作為中央與地方共享稅，以增加地方交通專項(xiàng)資金的來源。但這將削弱中央稅的調(diào)控功能，也減弱了車購稅資金集中力量辦大事的能力。因此雖然各地有反映，但并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。

對(duì)車購稅資金的立法規(guī)范

2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)車輛購置稅法》（中華人民共和國(guó)主席令第十九號(hào)），標(biāo)志著車購稅資金有了法律支持。然而，無論是之前的《中華人民共和國(guó)車輛購置稅暫行條例》，還是現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)車輛購置稅法》，文件中主要聚焦于車購稅征收的規(guī)范，都沒有明確車購稅資金作為交通專項(xiàng)資金的性質(zhì)。

2021年，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部共同發(fā)布了《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2021〕50號(hào)），明確了車購稅資金的使用。這是車購稅資金用于交通行業(yè)的最后一個(gè)文件。

《車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》明確了車購稅資金管理和使用遵循的原則，一是在保障好中央財(cái)政事權(quán)所需的相關(guān)支出前提下，根據(jù)不同時(shí)期發(fā)展目標(biāo)對(duì)地方財(cái)政事權(quán)給予一定資金支持；二是重點(diǎn)保障國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)和納入國(guó)家交通運(yùn)輸規(guī)劃的重大項(xiàng)目建設(shè)；三是實(shí)行全過程預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用；四是各級(jí)財(cái)政部門、交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)項(xiàng)目和資金申報(bào)、審核、執(zhí)行、監(jiān)管等相關(guān)工作。

支出范圍包括：國(guó)家高速公路和普通國(guó)道支出；界河橋梁（隧道）、邊境口岸汽車出入境運(yùn)輸管理設(shè)施、國(guó)家級(jí)口岸公路支出；普通省道、農(nóng)村公路支出；綜合交通運(yùn)輸支出；重要內(nèi)河水運(yùn)支出等。

以上支出中，僅普通省道、農(nóng)村公路資金的分配主要采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式按因素法，其他的資金分配都按項(xiàng)目法實(shí)施，分配比例按照級(jí)別各不相同。

總體投資情況

對(duì)官方數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和推算顯示：1985年到2023年車購稅資金投入公路行業(yè)約為4.5萬億元，其中2021年車購稅資金收入并投入交通行業(yè)約3500億元。2022年、2023年因?yàn)樾履茉窜嚋p免等政策，收入有較大幅度的下滑，但中央采用財(cái)政資金彌補(bǔ)了下滑對(duì)投資造成的影響。

燃油稅資金的歷程和現(xiàn)狀

燃油稅資金，由原養(yǎng)路費(fèi)經(jīng)稅費(fèi)改革而來。按照國(guó)務(wù)院文件應(yīng)當(dāng)稱為“成品油稅費(fèi)改革新增成品油消費(fèi)稅”，燃油稅資金包括原養(yǎng)路費(fèi)資金的替代性返還資金，另一部分是增長(zhǎng)性補(bǔ)助資金。本文中按行業(yè)稱呼將該項(xiàng)資金稱為“燃油稅資金”。

早期的養(yǎng)路費(fèi)政策

為了加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)工作，合理解決公路養(yǎng)護(hù)資金，1960年，原交通部、財(cái)政部規(guī)定，對(duì)在公路上行駛的各種車輛征收養(yǎng)路費(fèi)。1979年，由原國(guó)家計(jì)委、原交通部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公路養(yǎng)路費(fèi)征收和使用的規(guī)定》明確規(guī)定，國(guó)家按照“以路養(yǎng)路”的原則，由交通部門向有車單位征收的用于養(yǎng)護(hù)和改善公路的事業(yè)費(fèi)。養(yǎng)路費(fèi)的征收和使用管理，應(yīng)當(dāng)切實(shí)做到“?？顚Ｓ谩?，更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

1987年，原交通部發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)使用管理規(guī)定》明確規(guī)定：養(yǎng)路費(fèi)用于養(yǎng)護(hù)工程的費(fèi)用比例不低于總支出的80%；養(yǎng)路費(fèi)使用范圍包括三方面，一是養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)，即公路小修保養(yǎng)費(fèi)、大中修工程費(fèi)、水毀搶修及修復(fù)工程費(fèi)、改建工程費(fèi)、新建工程補(bǔ)助費(fèi)等；二是養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)，包括行政管理費(fèi)，養(yǎng)護(hù)專用機(jī)械、構(gòu)件、材料廠（場(chǎng)、庫）建設(shè)費(fèi)，養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)進(jìn)步開發(fā)費(fèi)，養(yǎng)護(hù)科研、教育費(fèi)，路況及交通量情況調(diào)查費(fèi)，路政管理費(fèi)等；三是養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)，包括勞動(dòng)保險(xiǎn)，非固定職工福利、獎(jiǎng)勵(lì)、醫(yī)藥撫恤費(fèi)、退職、退休、離休人員費(fèi)，邊遠(yuǎn)地區(qū)養(yǎng)路職工子弟學(xué)校經(jīng)費(fèi)等。

▲正在建設(shè)中的黃茅海大橋 韓冬冬 攝

稅費(fèi)改革

1998年《中華人民共和國(guó)公路法》第三十六條規(guī)定，國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定，并要求依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。

2000年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等部門<交通和車輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案>的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕34號(hào)）明確要開征燃油稅取代公路養(yǎng)路費(fèi)等費(fèi)用，但2000年該改革方案中的燃油稅改革并沒有實(shí)施。直到2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào)），開始實(shí)施成品油稅費(fèi)改革。根據(jù)改革方案，全國(guó)范圍內(nèi)取消了公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)六項(xiàng)收費(fèi)，并逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。與此同時(shí)，提高成品油消費(fèi)稅單位稅額。

按照改革方案，新增成品油消費(fèi)稅連同由此相應(yīng)增加的增值稅等費(fèi)用有專項(xiàng)用途，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入，不計(jì)入現(xiàn)有與支出掛鉤項(xiàng)目的測(cè)算基數(shù)，除由中央本級(jí)安排的替代航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等支出外，其余全部由中央財(cái)政通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。改革后形成的交通資金遵循屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變（四個(gè)不變）的原則。

新增稅收收入按以下順序分配：

首先，替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的支出。以2007年的養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)費(fèi)用收入為基礎(chǔ)，考慮地方實(shí)際情況按一定的增長(zhǎng)率來確定。

其次，補(bǔ)助各地取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。每年安排一定數(shù)量的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于債務(wù)償還、人員安置、養(yǎng)護(hù)管理和公路建設(shè)等。

再次，對(duì)種糧農(nóng)民增加補(bǔ)貼。

最后，增量資金按照各地燃油消耗量、交通設(shè)施當(dāng)量里程等因素進(jìn)行分配，適當(dāng)體現(xiàn)全國(guó)交通的均衡發(fā)展。

相關(guān)政策要求

由于成品油消費(fèi)稅是中央稅種，原養(yǎng)路費(fèi)資金是地方資金，為了落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的四個(gè)不變?cè)瓌t，財(cái)政部在2009年按照制定的《中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕14號(hào)），明確提出轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)是：對(duì)實(shí)施成品油稅費(fèi)改革形成的財(cái)政收入，除由中央本級(jí)安排的替代性等支出外，其余全部由中央財(cái)政通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，保證地方政府在原公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)等“六費(fèi)”取消后，獲得相應(yīng)資金來源，保障交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和建設(shè)等需要，逐步推進(jìn)全國(guó)交通均衡發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付采取“基數(shù)加因素”的辦法，分為替代性返還和增長(zhǎng)性補(bǔ)助兩部分。但國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部門和財(cái)政部門都沒有對(duì)改革后的資金制定使用和管理辦法。各省份根據(jù)本地區(qū)的情況先后制定了管理制度。

2019年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕45號(hào)）要求，成品油稅費(fèi)改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費(fèi)部分，不得低于改革基年（2009年）公路養(yǎng)路費(fèi)收入占“六費(fèi)”收入的比例。成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付用于普通公路養(yǎng)護(hù)的比例一般不得低于80%，且不得用于新建公路。2022年起，該項(xiàng)資金不再列支管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員等其他支出。繼續(xù)執(zhí)行省級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程的補(bǔ)助政策，省級(jí)補(bǔ)助資金與切塊到市縣部分之和占成品油稅費(fèi)改革新增收入替代原公路養(yǎng)路費(fèi)部分的比例不得低于15%，實(shí)際高于上述比例的不得再降低。2020年2月，交通運(yùn)輸部和財(cái)政部印發(fā)了《貫徹落實(shí)＜國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見＞的通知》（交公路發(fā)〔2020〕26號(hào)），進(jìn)一步細(xì)化了該要求。

資金投入規(guī)模

根據(jù)調(diào)研了解的情況，2009年稅費(fèi)改革的基數(shù)約為1700億元，以后連續(xù)按5%至7%的年增長(zhǎng)率增長(zhǎng)，到2017年不再增長(zhǎng)。按此計(jì)算并參考各項(xiàng)數(shù)據(jù)推測(cè)，燃油返還稅資金近年來穩(wěn)定在2500億元左右，主要用于不收費(fèi)公路的管理和養(yǎng)護(hù)。尤其是2022年各地執(zhí)行了公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革并將公路管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支出納入地方一般財(cái)政預(yù)算后，用于養(yǎng)護(hù)工程的經(jīng)費(fèi)事實(shí)上有一定的提高。

40年公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金全景圖

資金來源

1985年，國(guó)務(wù)院制定了公路建設(shè)采用“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的基本思路。2005年以后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，外資在公路行業(yè)的使用逐漸減少。近年來我國(guó)公路建設(shè)資金來源的基本情況可以歸納為兩類公路三方面資金。

第一類是以高速公路為主的收費(fèi)公路投資資金，包括資本金和債務(wù)性資金。車購稅資金是收費(fèi)公路資本金的主要來源，近年來每年上千億元的車購稅資金引導(dǎo)著地方政府資金和社會(huì)資本，作為資本金投入收費(fèi)公路，再通過收費(fèi)政策進(jìn)行貸款或其他債務(wù)性融資，完成收費(fèi)公路建設(shè)資金的籌集。以上兩類資金形成了高速公路每年的投資額，約占公路總投資的55%至60%。

第二類是以車購稅資金和地方財(cái)政資金共同形成的不收費(fèi)公路投資資金，約占每年投資的40%至45%。

▲歷年公路投資結(jié)構(gòu)圖（2010—2023）

▲全國(guó)高速公路投資債務(wù)情況（2010—2021）

公路存量資產(chǎn)債務(wù)形成情況

投資形成的成果就是資產(chǎn)。更早的數(shù)據(jù)難以獲得，如果把2000年到2023年底前全國(guó)公路投資額加總，公路投資總額達(dá)到32.73萬億元。需要說明的是，由于公路施工周期長(zhǎng)，每年都有一部分投資項(xiàng)目無法完工，這些投入只能算是投資，還沒有形成資產(chǎn)。

對(duì)比公開的收費(fèi)公路數(shù)據(jù)（該數(shù)據(jù)披露到2021年），2021年底全國(guó)收費(fèi)公路總投資為12.11萬億元，債務(wù)余額7.91萬億元。如果考慮近兩年的高速公路資產(chǎn)形成情況，到2023年底高速公路總資產(chǎn)應(yīng)該達(dá)到接近15萬億元，債務(wù)余額接近9萬億元。

以上是2000年以后的公路資產(chǎn)形成。由于2000年前的歷年投資數(shù)據(jù)難以獲得，根據(jù)統(tǒng)計(jì)信息，2000年時(shí)公路行政和技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 2000年全國(guó)公路行政技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)表（萬公里）

分析2000年以前的公路造價(jià)數(shù)據(jù)，可粗略按照每公里高速公路2000萬元，一級(jí)公路800萬元，二級(jí)公路400萬元，三級(jí)、四級(jí)和等外公路80萬元計(jì)算，2000年存量公路資產(chǎn)規(guī)模約為2萬億元。

考慮截至2023年底車購稅資金投入公路行業(yè)約為4.5萬億元，而且隨著中央對(duì)地方政府性債務(wù)監(jiān)管進(jìn)一步趨緊，可以將目前存量公路行業(yè)的建設(shè)資金來源做如下大體判斷。

第一，全國(guó)公路投資形成資產(chǎn)約為32萬億元左右，其中15萬億元是收費(fèi)公路資產(chǎn)。

第二，收費(fèi)公路資產(chǎn)中，利用收費(fèi)政策形成的債務(wù)約為9萬億元，以車購稅資金和社會(huì)資本投資為主的資本金約6萬億元。

第三，其余17萬億元的不收費(fèi)公路投資，主要是由地方政府的投資和車購稅資金組成。

公路養(yǎng)護(hù)管理資金來源使用情況

公路養(yǎng)護(hù)和管理資金總體上分兩類。第一類是收費(fèi)公路，第二類是不收費(fèi)公路。

按照《中華人民共和國(guó)公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，收費(fèi)公路的管理養(yǎng)護(hù)資金需求由收費(fèi)收入中支出。2017年至2021年全國(guó)收費(fèi)公路管理養(yǎng)護(hù)資金使用情況如表2所示。需要說明的是，根據(jù)2021年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2021年底，全國(guó)有1.7萬公里一級(jí)公路，以及7500公里二級(jí)公路收費(fèi)。

表2 2017年至2021年全國(guó)收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理資金使用情況

表3 2023年底全國(guó)公路網(wǎng)行政、技術(shù)等級(jí)里程表（萬公里）

按照資金用途安排，全國(guó)不收費(fèi)公路的管理和養(yǎng)護(hù)資金由約2500億元燃油稅資金支持，各級(jí)地方政府給予一定的投入。這些資金負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)的不收費(fèi)公路里程規(guī)模約為524萬公里，其中包括10萬公里左右的一級(jí)公路，40萬公里以上的二級(jí)公路和超過470萬公里的二級(jí)以下公路。2023年我國(guó)公路網(wǎng)行政、技術(shù)等級(jí)結(jié)構(gòu)如表3所示。

公路行業(yè)資金結(jié)構(gòu)將發(fā)生改變

車購稅專項(xiàng)資金發(fā)生了變化

2024年10月28日，財(cái)政部與交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布了《交通運(yùn)輸領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目資金管理辦法》（財(cái)建〔2024〕366號(hào)）和《交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金管理辦法》（財(cái)建〔2024〕367號(hào)）。兩個(gè)文件均明確廢止了以《車輛購置稅補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2021〕50號(hào)）為主的車購稅文件，并在相關(guān)資金的定義上也沒有再引用車購稅資金的字樣，而將兩項(xiàng)資金的來源表述為“中央財(cái)政從一般公共預(yù)算中安排”。

以上文件表明，車購稅資金作為專項(xiàng)資金，專款用于公路建設(shè)的資金架構(gòu)發(fā)生了變化。未來車購稅資金收入與公路建設(shè)支出不再直接關(guān)聯(lián)，中央財(cái)政履行交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央事權(quán)的資金來源由一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排。這個(gè)變化將在不遠(yuǎn)的將來對(duì)公路行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

燃油稅資金存在減收的可能

由于我國(guó)鼓勵(lì)綠色低碳能源發(fā)展，新能源車保有量快速提升。以目前處在新能源車推廣前沿的海南省為例，《海南省新能源汽車推廣中長(zhǎng)期行動(dòng)方案（2023-2030年）》中提出，到2030年，全省將累計(jì)推廣新能源汽車超150萬輛，而且不再銷售燃油車。這期間也有將停止銷售燃油車的政策推廣至全國(guó)的提議。這些政策的實(shí)施必然導(dǎo)致燃油車總量和燃油消耗量的下降，燃油稅的減少也不可避免。

如果沒有新的替代方案實(shí)施，燃油稅收入的減少有可能對(duì)普通公路養(yǎng)護(hù)資金來源造成壓力。

收費(fèi)公路政策的完善需要共同努力

由于公路造價(jià)提高，而收費(fèi)公路收入呈現(xiàn)邊際效益遞減的趨勢(shì)，不僅新建收費(fèi)公路收支難以平衡，也影響了存量收費(fèi)公路債務(wù)化解進(jìn)度。交通行業(yè)從2013年開始推動(dòng)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂工作需要各方的共同努力，未來收費(fèi)政策的走向還存在不確定性。

綜上所述，公路行業(yè)持續(xù)發(fā)展的三大政策都已經(jīng)或者將會(huì)發(fā)生變化，未來的資金結(jié)構(gòu)改變已成為必然。再加上中央著力化債攻堅(jiān)，全國(guó)公路投資規(guī)模已經(jīng)有下降的趨勢(shì)。換言之，資金結(jié)構(gòu)的改變也可能會(huì)推動(dòng)行業(yè)發(fā)展方向的變化。

▲湖北麻陽高速 趙廣亮 攝

2025年公路行業(yè)的投資政策趨勢(shì)及建議

財(cái)政環(huán)境相對(duì)寬松

2024年12月9日，中共中央政治局召開會(huì)議分析了2025年經(jīng)濟(jì)工作。會(huì)議提出，要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。這為2025年的財(cái)政和貨幣政策定下了總基調(diào)。

此前，中央出臺(tái)了大量的財(cái)政和金融政策，重點(diǎn)用于化解地方政府債務(wù)并提振經(jīng)濟(jì)。如2024年3月5日李強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出“發(fā)行超長(zhǎng)期國(guó)債專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”；2024年11月國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大批準(zhǔn)6萬億元增量資金用于置換存量隱性債務(wù)等；2024年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》，提出17條包括大幅放寬專項(xiàng)債資金投向和用作項(xiàng)目資本金范圍，在11個(gè)地方推行“自審自發(fā)”，以及施行專項(xiàng)債常態(tài)化申報(bào)的優(yōu)化完善專項(xiàng)債管理機(jī)制。

總體來說，2025年財(cái)政與金融政策將呈現(xiàn)進(jìn)一步寬松的態(tài)勢(shì)。

選擇好投資方向

按照2025年交通運(yùn)輸工作會(huì)議對(duì)下一步工作的部署，能夠帶動(dòng)公路行業(yè)投資的內(nèi)容，一是加快完善國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)；二是深入推進(jìn)交通物流降本提質(zhì)增效；三是發(fā)展壯大交通運(yùn)輸領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力。

恰如最近納入視野的項(xiàng)目中，交通運(yùn)輸行業(yè)水運(yùn)項(xiàng)目和投資逐漸提高，物流降本增效的工作重點(diǎn)之一也在于完善綜合運(yùn)輸體系、完善物流通道，而新質(zhì)生產(chǎn)力的要點(diǎn)在于交通智慧化、綠色化及新領(lǐng)域，如低空經(jīng)濟(jì)和交通融合等領(lǐng)域的開拓。

建議做好前期工作 用好財(cái)政和金融政策

首先要對(duì)各類項(xiàng)目提早策劃，加快項(xiàng)目前期工作進(jìn)度，包括做好擬推動(dòng)項(xiàng)目的用地、用海、用林等資源要素的前期保障工作。

其次在條件具備的前提下，緊抓財(cái)政和金融政策機(jī)遇：第一按照中央的要求優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債政策，爭(zhēng)取向交通傾斜；第二深入研究政策，爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，以及超長(zhǎng)期國(guó)債資金，發(fā)展和完善綜合立體交通；第三做好政策儲(chǔ)備，在國(guó)家一攬子增量措施落實(shí)時(shí)，爭(zhēng)取更多的資金化解存量債務(wù)；第四在交通運(yùn)輸領(lǐng)域規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，拓展多元化融資渠道。

本文選自

《中國(guó)公路》雜志2025年第03期

原標(biāo)題《四十年公路資金全景圖和未來發(fā)展

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文｜中國(guó)公路學(xué)會(huì)投融資分會(huì)、中瑞均富咨詢（北京）有限責(zé)任公司 王利彬 內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸廳 王天禹 中瑞均富咨詢（北京）有限責(zé)任公司 趙玉萍

責(zé)編：苗挺節(jié)

校對(duì)：程子研

審核：余大鵬 陳露

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