為了便于社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《四川省高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），規(guī)范實(shí)施高速公路政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目，加強(qiáng)四川省高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理，四川省交通運(yùn)輸廳針對(duì)各方關(guān)注度較高的共性問(wèn)題作出如下解答。

一、起草背景

《辦法》出臺(tái)的背景是什么？

2023年11月以來(lái)，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部〈關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）等新機(jī)制文件陸續(xù)出臺(tái)，聚焦特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)編制審核特許經(jīng)營(yíng)方案、公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者、嚴(yán)格履行投資管理程序等提出具體要求，國(guó)家層面PPP新機(jī)制制度體系基本建立。此前，四川省針對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)管理先后出臺(tái)的《四川省高速公路“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)移交”項(xiàng)目管理辦法》（川辦發(fā)〔2019〕6號(hào)）、《四川省高速公路投資管理暫行辦法》（川交規(guī)〔2022〕9號(hào)）均已到期失效，為全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略部署和新機(jī)制政策要求，加快推動(dòng)高速公路高質(zhì)量發(fā)展，完善省級(jí)層面高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理制度，四川交通運(yùn)輸廳研究制定了《四川省高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），2025年2月以四川省人民政府辦公廳名義印發(fā)，4月1日起正式實(shí)施。

如何理解政府和社會(huì)資本合作（PPP）、特許經(jīng)營(yíng)、BOT等概念之間的關(guān)系？

按照新機(jī)制和《辦法》要求，所有高速公路政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目均須采用基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，具體實(shí)施方式主要包括建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等，也就是說(shuō)高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目均屬于PPP新機(jī)制規(guī)范的范疇，均應(yīng)該受到PPP新機(jī)制的政策規(guī)范，不存在不屬于PPP新機(jī)制的BOT項(xiàng)目、ROT項(xiàng)目。

二、主要內(nèi)容

《辦法》起草思路是怎樣的？

《辦法》起草主要從以下五個(gè)方面予以考慮。

符合現(xiàn)行法律法規(guī)。

《辦法》符合《中華人民共和國(guó)公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《四川省高速公路條例》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定。

緊扣特許經(jīng)營(yíng)模式。

新機(jī)制指出政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，拓寬民間投資空間，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，從制度層級(jí)考慮，制定省級(jí)層面高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理制度。

明確各方職責(zé)。

《辦法》明確項(xiàng)目決策、實(shí)施過(guò)程中，省政府、省直有關(guān)部門(mén)、市（州）政府、投資人和項(xiàng)目公司等各主體的職責(zé)。

規(guī)范項(xiàng)目全過(guò)程管理。

《辦法》涵蓋特許經(jīng)營(yíng)論證、投資人招標(biāo)、投資管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、項(xiàng)目移交的全過(guò)程管理。

落實(shí)民營(yíng)企業(yè)參與要求。

《辦法》落實(shí)國(guó)家關(guān)于民營(yíng)企業(yè)參與的要求，提出民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比應(yīng)滿足《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單》及四川省配套文件的相應(yīng)要求。

三、特許經(jīng)營(yíng)論證

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否還需要省政府授權(quán)？

新機(jī)制之前，四川省采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的高速公路項(xiàng)目按照《四川省高速公路條例》等規(guī)定，由市（州）政府向省政府報(bào)送授權(quán)申請(qǐng)文件，交通運(yùn)輸廳會(huì)同省發(fā)展改革委、財(cái)政廳提出項(xiàng)目授權(quán)辦理意見(jiàn)并報(bào)省政府同意后，省政府授權(quán)市（州）政府作為實(shí)施主體，開(kāi)展項(xiàng)目投資人招標(biāo)等工作。

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》“地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”的要求，《辦法》優(yōu)化了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目前期工作流程，明確市（州）政府按照屬地原則承擔(dān)主體責(zé)任，無(wú)需按項(xiàng)目逐一申請(qǐng)省政府授權(quán)。在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案經(jīng)省發(fā)展改革委審核通過(guò)后，市（州）人民政府即可履行主體責(zé)任，組織開(kāi)展投資人招標(biāo)等工作。

經(jīng)營(yíng)性高速公路項(xiàng)目是否必須采取PPP新機(jī)制方式？可否由地方政府直接指定國(guó)有企業(yè)實(shí)施？

經(jīng)營(yíng)性高速公路項(xiàng)目不是必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式。一方面，對(duì)具有一定投資回報(bào)的高速公路項(xiàng)目，應(yīng)該充分論證采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性，合理決策是否需要采取特許經(jīng)營(yíng)模式。是否采用特許經(jīng)營(yíng)是需要論證和比選的，是要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況去進(jìn)行決定的。另一方面，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定“經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者”，故經(jīng)營(yíng)性高速公路項(xiàng)目不應(yīng)由地方政府直接確定投資者，而應(yīng)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。近期國(guó)家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部將聯(lián)合印發(fā)相關(guān)文件，進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)性高速公路PPP新機(jī)制項(xiàng)目的操作流程和有關(guān)要求。

如何認(rèn)定高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目層級(jí)？是以在公路網(wǎng)規(guī)劃中國(guó)家高速或地方高速劃分，還是按照實(shí)施機(jī)構(gòu)或可研審批部門(mén)層級(jí)劃分，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)由哪一級(jí)政府授權(quán)？

高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的層級(jí)與是否屬于國(guó)家高速公路無(wú)關(guān)，與可研審批部門(mén)的層級(jí)也無(wú)必然聯(lián)系，應(yīng)與授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)的人民政府的層級(jí)以及實(shí)施機(jī)構(gòu)的級(jí)別保持一致。

需要說(shuō)明的是，本級(jí)政府不應(yīng)授權(quán)上一級(jí)或下一級(jí)行業(yè)部門(mén)或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)市級(jí)人民政府不宜授權(quán)區(qū)縣級(jí)行業(yè)部門(mén)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)；市級(jí)政府也無(wú)權(quán)授權(quán)省級(jí)行業(yè)部門(mén)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

如何理解“特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年”？根據(jù)此條款，高速公路項(xiàng)目收費(fèi)期限是否可突破30年？

《辦法》明確特許經(jīng)營(yíng)期限包括準(zhǔn)備期、建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期（含收費(fèi)期）三個(gè)階段，特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。對(duì)于高速公路項(xiàng)目，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)收費(fèi)期上限有明確規(guī)定，應(yīng)按照條例規(guī)定執(zhí)行。雖然收費(fèi)公路收費(fèi)期起算日晚于特許經(jīng)營(yíng)期起算日，但特許經(jīng)營(yíng)期到期日不得晚于收費(fèi)公路收費(fèi)期到期日。

采取特許經(jīng)營(yíng)模式的高速公路項(xiàng)目收益率需要達(dá)到多少才能可以推出招商？

根據(jù)PPP新機(jī)制要求，《辦法》規(guī)定“擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目，其項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入應(yīng)覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)。盈利能力不足的項(xiàng)目可通過(guò)政府投資支持、資源補(bǔ)償改善效益”。

實(shí)踐中，不應(yīng)該提前設(shè)定資本金內(nèi)部收益率，更不應(yīng)該根據(jù)內(nèi)部收益率倒算項(xiàng)目預(yù)期收益。項(xiàng)目總投資是根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)成本測(cè)算的，項(xiàng)目未來(lái)的預(yù)期收益是應(yīng)該根據(jù)未來(lái)的車流量和收費(fèi)單價(jià)測(cè)算，項(xiàng)目總投資和項(xiàng)目預(yù)期收益確定之后，可測(cè)算項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率，再考慮貸款的成本和資本金情況。潛在投資人會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的情況，自主決定是否參與項(xiàng)目投資。項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率是根據(jù)客觀情況算出項(xiàng)目收益是否平衡的情況。如果提前設(shè)定資本金內(nèi)部收益率，或者設(shè)定LPR的動(dòng)態(tài)掛鉤機(jī)制，和項(xiàng)目決策所遵循的客觀規(guī)律方法不一致，不符合新機(jī)制要求。除法律法規(guī)和國(guó)家政策有明確規(guī)定外，不得針對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)定任何保底安排，不得在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中對(duì)具體項(xiàng)目作出保底約定或者承諾。

資本金注入、投資補(bǔ)助等政府投資支持，占項(xiàng)目總投資的規(guī)?；虮壤袩o(wú)限制？

根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，要對(duì)采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統(tǒng)政府還貸模式進(jìn)行多方面比較，對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行論證，盡可能減少政府投資支持，降低政府財(cái)政支出壓力。如果需要占比較高的政府投資支持，那么就需要重新考慮這個(gè)項(xiàng)目是不是適合采取特許經(jīng)營(yíng)的模式。對(duì)資本金注入方式予以政府投資支持的項(xiàng)目，政府出資人代表原則上不得在項(xiàng)目公司中控股，實(shí)質(zhì)上對(duì)資本金注入方式進(jìn)行政府投資支持做了限制性的規(guī)定的。

在建設(shè)期提供政府投資支持的項(xiàng)目，要在特許經(jīng)營(yíng)方案當(dāng)中明確政府投資支持資金的來(lái)源、支持方式和額度上限。為了促進(jìn)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可將投標(biāo)者申請(qǐng)的政府投資支持金額作為一個(gè)重要的評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。

特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程是什么？

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《辦法》，高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程：一是授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民政府依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。二是編寫(xiě)方案。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案。三是審核方案。交通運(yùn)輸廳初審特許經(jīng)營(yíng)方案、提出行業(yè)意見(jiàn)；方案根據(jù)行業(yè)意見(jiàn)修改完善后報(bào)省發(fā)展改革委審核，省發(fā)展改革委比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，履行方案審核手續(xù)。四是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇特許經(jīng)營(yíng)者。五是規(guī)范簽訂投資協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。六是嚴(yán)格履行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、備案手續(xù)。七是做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理。

收益較好的高速公路項(xiàng)目和收益較差的是否可以打捆特許經(jīng)營(yíng)？不收費(fèi)的公路項(xiàng)目是否可以打捆特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目？

高速公路項(xiàng)目為使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如打捆后項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，在合理情形下，多條高速公路項(xiàng)目可考慮“打捆”實(shí)施。打捆實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)時(shí)應(yīng)該編制一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)方案。不收費(fèi)的公路項(xiàng)目為沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱要求，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式，不得與適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目“打捆”開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。

四、投資人招標(biāo)

地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)或本級(jí)國(guó)有企業(yè)子公司，是否可以作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，如何界定地方的本級(jí)國(guó)有企業(yè)？

PPP新機(jī)制要求除了作為政府出資人代表參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或者控股企業(yè)不得以任何方式作為本級(jí)PPP新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的投標(biāo)方，聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東。對(duì)于地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目，地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)可以作為政府出資人代表參與，作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。對(duì)于不涉及新建或改擴(kuò)建的盤(pán)活存量的項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)參與。

地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)控股當(dāng)中的控股，既包括絕對(duì)控股，也就是持股超過(guò)50%，也包括相對(duì)控股，也就是持股雖然不足50%，但仍然會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生決定性影響，這個(gè)都是屬于控股的范圍。對(duì)于地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)的界定應(yīng)當(dāng)穿透來(lái)看，不管是子公司還是分公司，只要股權(quán)穿透后，凡是實(shí)際控制人為某級(jí)地方人民政府或某級(jí)地方財(cái)政國(guó)資等有關(guān)政府部門(mén)的，均應(yīng)該認(rèn)定為地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)。

地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)是否可以采取特許經(jīng)營(yíng)模式以外的其他方式，參與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目？

特許經(jīng)營(yíng)模式是經(jīng)營(yíng)性高速公路項(xiàng)目建設(shè)可采用的模式之一，但并不是唯一模式。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，所有經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。如果地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式成為特許經(jīng)營(yíng)模式以外其他模式經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目的投資者，可依法依規(guī)采取相應(yīng)方式參與項(xiàng)目建設(shè)。

五、建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交監(jiān)管

改擴(kuò)建項(xiàng)目是否必須重新通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者？如果協(xié)議已對(duì)改擴(kuò)建工作明確約定，是否依照協(xié)議約定即可？

PPP新機(jī)制和《辦法》明確，“特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者”。如果此前簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議已對(duì)改擴(kuò)建工作實(shí)施主體作了明確約定，無(wú)需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，可按照協(xié)議約定執(zhí)行。但特許經(jīng)營(yíng)方案審核、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、投資管理程序履行等仍應(yīng)嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確的工作要求執(zhí)行。

特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，擬提前終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或更換特許經(jīng)營(yíng)者的，可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)直接指定新的特許經(jīng)營(yíng)者嗎？

不能直接指定新的特許經(jīng)營(yíng)者。如該項(xiàng)目仍需采取特許經(jīng)營(yíng)模式，應(yīng)按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《辦法》明確的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施流程重新推進(jìn)。

信息系統(tǒng)應(yīng)由哪一主體填報(bào)，由哪一主體復(fù)核？

《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕151號(hào)）詳細(xì)規(guī)定了每一個(gè)環(huán)節(jié)的填報(bào)主體、填報(bào)內(nèi)容、填報(bào)時(shí)間和填報(bào)要求。根據(jù)通知，信息系統(tǒng)填報(bào)的單位主要是三個(gè)方面，分別填報(bào)不同的類型的信息。第一個(gè)方面是實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)填報(bào)特許經(jīng)營(yíng)方案的有關(guān)內(nèi)容；第二個(gè)方面是負(fù)責(zé)審核特許經(jīng)營(yíng)方案的發(fā)展改革部門(mén)，主要負(fù)責(zé)填報(bào)特許經(jīng)營(yíng)方案審核的有關(guān)內(nèi)容；第三個(gè)是特許經(jīng)營(yíng)者或項(xiàng)目公司，主要負(fù)責(zé)填報(bào)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況等有關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者、項(xiàng)目公司填報(bào)信息予以復(fù)核，審核特許經(jīng)營(yíng)方案的發(fā)展改革部門(mén)對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)填報(bào)信息予以復(fù)核。根據(jù)通知，各省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)一方面要組織做好各地區(qū)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目信息填報(bào)工作，并負(fù)責(zé)按要求做好項(xiàng)目信息系統(tǒng)中不符合新機(jī)制要求的項(xiàng)目的清理整改；另一個(gè)方面，負(fù)責(zé)審核特許經(jīng)營(yíng)方案的發(fā)展改革部門(mén)要認(rèn)真完成這個(gè)項(xiàng)目信息的填報(bào)，并且做好項(xiàng)目的復(fù)核把關(guān)。

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編輯：李貝貝

校對(duì)：苗挺節(jié)

審核：潘永輝 王碩 陳露

來(lái)源：四川省交通運(yùn)輸廳

封面：《正在鋼桁梁安裝施工的沿江高速新金段新市金沙江特大橋》，攝影 沿江高速新金段ZX1項(xiàng)目部 邊華強(qiáng)

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