華少/制圖

■上海財經(jīng)大學(xué) 姚玲珍 周千越

住房問題，事關(guān)民生福祉。黨的十八大以來，我國高度重視住房這一重大民生問題。十八大提出要“加強保障性住房建設(shè)和管理”；十九大和二十大報告繼續(xù)強調(diào)“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。當(dāng)前，我國已建立具有中國特色的住房保障體系，并以共同富裕為理念，以配租和配售保障為主線，以使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)保障為內(nèi)容，遵循階段性與長遠(yuǎn)性、全民性與全面性以及共創(chuàng)性與共享性相統(tǒng)一的原則穩(wěn)步推進。

一、階段性與長遠(yuǎn)性對住房保障的要求

共同富裕的實現(xiàn)需要循序漸進。習(xí)近平總書記強調(diào)，“共享理念實質(zhì)就是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)的是逐步實現(xiàn)共同富裕的要求”。也就是說，共同富裕是逐步共富，時間維度上，既有短期、當(dāng)前的階段性成果，也有長遠(yuǎn)、未來的終極目標(biāo)；空間維度上，一般在部分地區(qū)先行先試，再逐步推廣。因此，住房問題的解決、住房保障體系的完善，既要基于長期目標(biāo)進行整體方案的頂層設(shè)計，也要分階段、分時機交替進行，充分總結(jié)階段性經(jīng)驗，對長期性、艱巨性和復(fù)雜性的困難逐一解決。

（一）住房保障的階段性探索

消除住房貧困是住房保障的目標(biāo)。住房保障的發(fā)展歷程是我國對住房領(lǐng)域共同富裕探索的縮影。建國初期，百廢待興，在社會主義公有制建設(shè)過程中，我國主要以配租方式實施使用權(quán)保障。1994年經(jīng)濟適用房的提出，標(biāo)志著配售型的產(chǎn)權(quán)保障制度正式啟動。

2012年以來，住房保障體系加速完善。從使用權(quán)保障看，2013年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，將1998年起實施的廉租房與2009年起實施的公共租賃住房并軌；2021年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，首次提出發(fā)展保障性租賃住房，以解決青年人、新市民的住房問題。從產(chǎn)權(quán)保障看，2014年起共有產(chǎn)權(quán)房代替經(jīng)濟適用房；2023年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，提出了代替共有產(chǎn)權(quán)房的配售型保障房。與共有產(chǎn)權(quán)房和經(jīng)濟適用房相同，都屬于產(chǎn)權(quán)保障，但按保本微利原則配售、實施嚴(yán)格封閉管理。由此，住房保障的兩大體系正式形成，即配租體系和配售體系，前者由公租房和保租房構(gòu)成的使用權(quán)保障，后者由封閉運行的產(chǎn)權(quán)保障。

可見，我國住房保障從單一配租到沿著配租和配售兩條脈絡(luò)的探索，一直在朝著共同富裕的方向不斷調(diào)整與完善。其中，保障對象、保障主體都隨著經(jīng)濟水平的提高以及居民階段性住房需求的變化而不斷發(fā)展。保障對象范圍逐步擴大，從戶籍人口到非戶籍人口；從最低收入住房困難家庭，到中等偏下收入住房困難家庭，再到“符合條件”的住房困難群體、即青年人和新市民。保障主體由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。

（二）住房保障的頂層設(shè)計

住房保障既要消除絕對貧困，又要緩解相對貧困，所以必須著眼未來，對住房保障體系進行系統(tǒng)性、前瞻性的頂層設(shè)計。在住房供應(yīng)總量不再短缺之后，從發(fā)展方向看，配租型住房保障應(yīng)按照分層逆向梯度補貼原則，根據(jù)家庭住房支付能力對住房困難家庭進行分層補貼。具體來說，對于住房支付能力為零的家庭提供實物配租。對于租賃支付能力不足或有階段性住房困難的家庭可以實物配租和貨幣補貼并重，由住房困難家庭自主選擇；但必須根據(jù)不同家庭的住房支付能力、家庭人口以及經(jīng)濟負(fù)擔(dān)進行差異化保障，以實現(xiàn)橫向公平。同時，隨著家庭住房支付能力的提高，給予的住房補貼額度呈梯度下降，以防止補貼的垂直不公。

配售型住房保障完善過程中，除國發(fā)〔2023〕14號文提出的“按照保本微利原則”“實施嚴(yán)格封閉管理”的配售型保障性住房外，針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體及城市引進人才購買第一套住房還可進行貼息減稅、降低首付等方式支持，并作為完全產(chǎn)權(quán)不實施封閉管理，但1個家庭只能享受一次。這也是國外普遍采用將市場與保障有機結(jié)合的做法，激勵效應(yīng)明顯。

需要指出的是，配租和配售型住房保障體系的各個層級之間以及保障體系與市場體系之間，應(yīng)注意無縫銜接，以防出現(xiàn)夾心層。同時，無論配租還是配售，全國層面應(yīng)規(guī)定人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)，地方層面應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況再確定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

二、全民性與全面性對住房保障的要求

共同富裕是全民富裕，也是全面富裕。習(xí)近平總書記強調(diào)，“共同富裕是全體人民共同富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富?！薄；诖?，全民性與全面性要求住房保障覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村全體居民，并兼顧物質(zhì)保障和精神保障。

（一）保障對象覆蓋城鄉(xiāng)全體居民

黨的十八大以來，住房保障對象快速從戶籍人口擴大到非戶籍人口，并將包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在內(nèi)的新市民和青年人作為重點。同時，全面改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)與農(nóng)村危房。10多年來，戶籍制度改革讓1.4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，住房保障制度讓1.4億多群眾喜圓安居夢。從共同富裕角度看，有必要建立和城鎮(zhèn)類似的農(nóng)村住房保障體系，分類施保，滿足不同層次農(nóng)村住房困難家庭的住房保障需求。結(jié)合實際情況，采用新建、改建、擴建、置換等多種形式，將宅基地保障與實物保障、貨幣保障等保障方式相結(jié)合，推動農(nóng)村住房保障和養(yǎng)老等社會保障體系一體化建設(shè)。

（二）保障內(nèi)容兼顧物質(zhì)和精神

共同富裕的全面性是指“既包括物質(zhì)上的富裕，也包括精神上的富裕；不只是生活的富裕富足，也包括精神的自信自強”。住房領(lǐng)域的共同富裕，既要滿足居民物質(zhì)層面的居住需求，也要重視精神層面的社會融入度與獲得感。

聯(lián)合國明確適足住房權(quán)是“安全、和平和尊嚴(yán)地居住某處的權(quán)利”，包含“使用權(quán)的法律保障，服務(wù)、材料、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的可提供性，可承受性，適居性，可獲取性，地點和文化的適足性”7項要素。住房品質(zhì)與公共配套設(shè)施的改善，是物質(zhì)層面農(nóng)村住房保障的重點。長期以來，農(nóng)村住房保障都是通過宅基地的分配來實現(xiàn)的，即保障農(nóng)村居民“有房住”。黨的十八大以來，以住房安全為核心的農(nóng)村危房改造快速推進。但隨著農(nóng)村居民生活水平的提高，農(nóng)村住房保障需要通過對住房進行原址改造或置換改善其居住品質(zhì)，通過增設(shè)公共配套設(shè)施改善其周圍環(huán)境，通過新建養(yǎng)老社區(qū)、青年社區(qū)等功能型公寓以滿足農(nóng)村居民日益增長的多樣化居住需求。

提升被保障群體的社會融入度與獲得感，無論在城鎮(zhèn)還是在農(nóng)村，都非常重要。就城鎮(zhèn)住房保障對象社會融入度與獲得感的提升而言，一方面可通過以貨幣或人頭補貼，由被保障家庭通過市場解決住房問題；另一方面可采用國際上通行的“點配”“套配”“混配”等實物保障方式，優(yōu)化被保障群體的鄰里結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，對于已經(jīng)建設(shè)的大型保障社區(qū)，需要擴展城市公共交通網(wǎng)絡(luò)，提高偏遠(yuǎn)區(qū)位居民出行的交通便捷性。農(nóng)村居民獲得感的提升，可通過提高住房質(zhì)量、提高決策參與程度、完善公共配套設(shè)施進行。

三、共創(chuàng)性與共享性對住房保障的要求

共同富裕的過程是共創(chuàng)，結(jié)果是共享。共創(chuàng)過程中，需要全體人民的共同參與、共同奮斗和共同創(chuàng)造，同時也需要充分發(fā)揮政府、市場與社會組織的作用。既需要提高效率以促進發(fā)展，實現(xiàn)“富?！保灰残枰獙l(fā)展成果在全體人民之間公平分配，實現(xiàn)“共同”。就住房保障而言，共享性要求政府既盡力而為消除住房絕對貧困，又量力而行逐步解決住房相對貧困；共創(chuàng)性則要求全體人民共同努力。

（一）共享要求兜底保障與向上發(fā)展相統(tǒng)一

兜底保障是讓全體人民共享改革發(fā)展的成果，而動態(tài)的、差異化的精準(zhǔn)保障則是促使被保障家庭向上發(fā)展。

當(dāng)前，絕大多數(shù)城市以人均住房建筑面積低于15平方米作為住房困難準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因此有學(xué)者認(rèn)為可以將此作為界定我國城鎮(zhèn)居民住房絕對貧困的標(biāo)準(zhǔn)。2020年我國居民人均住房建筑面積為41.76平方米（折合居住面積32.12平方米），是住房困難準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（人均15平方米）的2.8倍，是發(fā)達國家絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)（人均12平方米）的2.68倍，遠(yuǎn)超聯(lián)合國提出的舒適標(biāo)準(zhǔn)（人均13平方米）?？梢娢覈》拷^對貧困已被消除，但住房相對貧困仍將長期存在，并成為住房保障的重點。

動態(tài)的、差異化的精準(zhǔn)保障需要精準(zhǔn)識別保障對象，精準(zhǔn)匹配保障房源并對保障對象實行精準(zhǔn)補貼。保障對象的識別通常包括居民身份、住房困難標(biāo)準(zhǔn)、收入標(biāo)準(zhǔn)及財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，但由于不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各地標(biāo)準(zhǔn)不一。長期而言，要實現(xiàn)共同富裕全民共享，住房保障的兜底作用不應(yīng)對居民身份有所區(qū)別，應(yīng)本著遵循公平與效率的原則，沿著戶籍中低收入居民租賃保障——常住中低收入居民租賃保障——戶籍中低收入居民購房保障——常住中低收入居民購房保障路線，穩(wěn)步解決。住房困難標(biāo)準(zhǔn)建議參照城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積的一定比例劃定。收入標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)不同的住房保障類別，分檔劃定。但上述住房困難標(biāo)準(zhǔn)、收入及財產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)定期調(diào)整。

房源的精準(zhǔn)匹配，與保障手段相關(guān)。在大規(guī)模集中建設(shè)保障房并進行實物保障階段，難于根據(jù)被保障對象的區(qū)位要求精準(zhǔn)匹配房源。而貨幣補貼，則可由被保障家庭在市場上租購滿足自身需求的住房，房源的精準(zhǔn)匹配較為容易實現(xiàn)。當(dāng)然，無論是實物還是貨幣補貼，都要求根據(jù)保障對象的住房可支付能力、家庭人口數(shù)量結(jié)構(gòu)實行差別化的精準(zhǔn)補貼。以貨幣補貼為例，可借鑒國際經(jīng)驗，補貼市場租金超過保障家庭可支配收入20%~25%的部分。對同一家庭而言，在不同年份之間住房的可支付能力會發(fā)生變化，其補貼標(biāo)準(zhǔn)也需作相應(yīng)調(diào)整。

需要說明的是，我國傳統(tǒng)文化和社會觀念使居民對擁有住房產(chǎn)權(quán)有獨特的偏好?！吨袊》堪l(fā)展報告（2020-2022）》顯示，我國城鎮(zhèn)居民的住房擁有率為96.0%，遠(yuǎn)高于發(fā)達國家水平，除新加坡住房自有率為90.9%外，美國、英國等一直穩(wěn)定在60%左右。高住房自有率，使無住房產(chǎn)權(quán)者成為少數(shù)群體。因此，在以配租方式解決更多困難群體住房問題的同時，也不能忽視產(chǎn)權(quán)保障。根據(jù)國發(fā)〔2023〕14號文的規(guī)定，配售型保障房實施嚴(yán)格封閉管理，不能進入商品房市場。這一規(guī)定在保障房房源供給充足性的同時，也限制了配售型保障房的流通性，可能會對保障對象的退出形成阻礙。建議在該類配售型保障房之外，盡快推出貼息減稅、完全產(chǎn)權(quán)的保障房政策。這樣，配售型的產(chǎn)權(quán)保障體系就由有限產(chǎn)權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)構(gòu)成。

（二）共創(chuàng)要求公平與效率并重

共創(chuàng)的關(guān)鍵在于公平與效率的平衡，需要有為政府與有效市場的結(jié)合。保障主體由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、社會力量參與，保障手段從實物或磚頭補貼轉(zhuǎn)向貨幣或人頭補貼。

在緩解住房相對貧困過程中，僅僅依靠政府的力量難以滿足多樣的住房保障需求，需要充分調(diào)動社會力量，由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，只有“多主體供給”，才能更好地實現(xiàn)“多渠道保障”。住房保障是任何一個國家政府的職責(zé)，但其定位可由主導(dǎo)轉(zhuǎn)向引導(dǎo)，發(fā)揮市場的作用，以稅收、金融等政策引導(dǎo)社會力量“做大”住房保障這一蛋糕。

就保障手段而言，貨幣保障比實物保障更容易提高保障的公平性和效率性。首先，貨幣保障可根據(jù)居民的住房困難和經(jīng)濟困難狀況進行差異化和分層次保障，而不用保障房建設(shè)資金，有利于擴大保障范圍；第二，被保障家庭在取得貨幣補貼后可以從市場上自由選擇住房，可滿足不同保障對象的居住差異性需求；第三，貨幣保障更易于保障對象的退出管理。

實現(xiàn)“全體人民住有所居”是共同富裕在住房領(lǐng)域的現(xiàn)實表現(xiàn)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，共同富裕“是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征”。共同富裕要求中國特色住房保障體系的完善，沿著配租和配售兩條主線在進行住房保障頂層設(shè)計框架下明確階段性目標(biāo)和實施方案時，既要實現(xiàn)保障對象全覆蓋，也要兼顧物質(zhì)保障和精神保障；既要實現(xiàn)兜底保障與向上發(fā)展，也要實現(xiàn)公平與效率。

（此文刊于中國房地產(chǎn)報3月24日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

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審讀：戴士潮

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